3 de Marzo de 2005
Democracia y terrorismo: el impacto de lo 'anti'
Desafíos clave
Las democracias se enfrentan a complejos dilemas cuando se ven obligadas a responder a los actos de violencia que llevan la rúbrica del terrorismo. Las reacciones excesivas pueden alienar a la población, perjudicando la legitimidad del gobierno tanto como (o incluso más) que las acciones de pequeños grupos terroristas. Al mismo tiempo, si el gobierno, el poder judicial, la policía y el ejército se muestran incapaces de respetar la ley y de defender la propiedad y la vida, entonces su credibilidad y su autoridad quedarán minadas. Los actos coordinados de violencia (o amenaza de los mismos) son un desafío que exige una respuesta serena y meticulosa, para que el gobierno no vea comprometida su legitimidad por culpa de las medidas promulgadas y por la pérdida de la confianza de sus ciudadanos.Dado que los sucesos del 11 de marzo y posteriores provocaron que la prevención global del terrorismo cobrase una importancia diferente, resulta vital que el debate y los foros de discusión fomenten la reflexión sobre los patrones de violencia y sobre las reacciones que con distinta intensidad está teniendo la comunidad internacional. Hay democracias de todas las formas y tamaños, y con diferentes grados de madurez y desarrollo. Pero los líderes nacionales actualmente se encuentran en una encrucijada crítica: conciliar la legitimidad internacional esencial a la democracia con la realidad del poder político, militar y económico. Un marco de seguridad internacional remilitarizado después del 11-S amenaza con marginar, en concreto, otros planteamientos democráticos que puedan aplicarse a la resolución de conflictos. Además, algunas de las medidas que quieren aplicarse como respuesta pueden debilitar o comprometer a aquellas democracias frágiles o en en un estado incipiente de desarrollo.
El desafío actual es doble. En primer lugar, que los gobiernos y sus pueblos puedan gestionar incidentes, respuestas, riesgos y prevención de una manera que se ajuste a los principios democráticos de responsabilidad, supervisión y equilibrio entre poderes, y el imperio de la ley. Segundo, para que la ayuda al desarrollo y a la promoción de la democracia se desvincule de las requerimientos de seguridad y del temor, impidiendo que se convierta en mero derivado de estos últimos. La democracia no es un estandarte bajo el cual se han de combatir determinados objetivos, ni es una mercancía que pueda ser exportada o impuesta. Resulta más viable cuanto está enraizada o adquire forma dentro de un contexto, en el que puedan equipararse la especial significación y las necesidades con una auténtica titularidad local o nacional. Es necesario realizar un examen crítico de la repercusión de la "guerra contra el terror" en lo que respecta a la ayuda al desarrollo y a los procesos específicos de democratización nacional.
En el pasado las dimensiones nacionales e internacionales del terrorismo eran algo conocido, pero el enfoque reciente sobre las preocupaciones globales/internacionales tiene un impacto sin precedentes en las políticas de carácter nacional, con implicaciones tanto para las democracias maduras como para las emergentes.
El problema de las definiciones
El terrorismo se entiende cada vez más como un acto político que tiene como propósito infligir daños graves o mortales sobre la población civil, y que crea así una atmósfera de profundo temor y desesperanza (generalmente con un propósito político e ideológico, más que secular o religioso), si bien es un término que resulta notoriamente difícil de definir. El uso de la violencia para generar temor, a menudo centrada en terceras personas y caracterizada por el uso de la sorpresa y del socavamiento de la seguridad personal, es una herramienta usada por una gran variedad de agentes pasados y presentes.En la práctica, abarca el uso de la violencia de algunos estados contra sus súbditos, los actos de violencia extremos y aislados, el uso de la violencia en los movimientos de liberación nacional, y las formaciones emergentes transnacionales que atentan contra la hegemonía o los valores de Occidente.
Se suele considerar a Al Qaeda como un movimiento terrorista internacional tanto por su ideología como por sus tácticas. Ya emane de un movimiento, de una red difusa o de una idea mobilizadora entre grupos de diferente afinidad, la nueva violencia sirve para demostrar que el terrorismo y el poder militar convencional no guardan relación el uno con el otro. Como ha quedado demostrado en Irlanda del Norte, en el País Vasco o en los bombardeos de Estados Unidos sobre Sudán con anterioridad a 2001, la sola utilización de armas convencionales no puede derrotar al terrorismo. Después de las guerras preventivas en Afganistán e Irak sabemos que la lealtad, el odio, el resentimiento y las creencias se multiplican de forma impredecible, por lo que se pierden vidas inocentes y se arruinan futuros en Nairobi, Bali, Madrid y en muchos otros sitios.
Hasta la fecha doce convenciones de Naciones Unidas sobre la materia no se han atrevido a acuñar una definición. La UNSCR 1373 de 20 de septiembre de 2001, que puso en marcha el Comité Antiterrorista de Naciones Unidas, se limita a definir los términos usados por los terroristas. En la actualidad, el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Cambios y los Desafíos reclama un acuerdo global sobre terrorismo. El informe sugiere (sección VI. 164) el reconocimiento de que el uso estatal de la fuerza contra civiles está regulado por la Convención de Ginebra, alude a actos recogidos en otras convenciones antiterroristas anteriores y define el terrorismo como "cualquier acción... que pretenda causar la muerte o herir gravemente a civiles y no combatientes, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza y contexto, sea intimidar a un pueblo u obligar a un gobierno u organización internacional a hacer o abstenerse de hacer algo".
(Hay toda una historia de desacuerdos sobre cuán compremetedoras resultan las cuestiones de definición desde el punto de vista político, como puede evidenciarse por las recurrentes solicitudes de la Liga de Estados Árabes, el Consejo de Cooperación del Golfo y los miembros de la Organización de Países Islámicos para que se alcance un acuerdo global sobre "el significado del terrorismo y del terrorismo de Estado... al tiempo que se pone énfasis en la importancia de distinguir entre el terrorismo y la legítima lucha de las naciones contra la ocupación extranjera". Propuesta de la Liga de Estados Árabes al Comité Antiterrorista del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, febrero de 2003).
Políticas nacionales
¿Cómo puede una democracia combatir el terrorismo sin comprometer los principios democráticos?
Las medidas nacionales antiterroristas pueden encuadrarse típicamente en varias áreas bien definidas: el modelo de la justicia penal (en la que el terrorismo es considerado un crimen con responsabilidad al que se le opone una reacción que entra dentro de los límites del sistema penal del estado) y el modelo militar, que considera el terrorismo como un acto de guerra revolucionaria; es en este último caso al ejército al que se le atribuye la responsabilidad de la respuesta, que puede conllevar ataques de represalia y despliegues de tropas. También existe la posibilidad de debilitar el respaldo principal que sustenta a las partes que abogan por el terrorismo, satisfaciendo las reclamaciones defendidas por esos grupos cuando son válidas o respaldadas por una mayoría.
Los tres planteamientos pueden utilizarse, como hizo el Reino Unido con la guerra de Irlanda del Norte. En este caso las tácticas terroristas fueron finalmente desligadas del mensaje político, hasta que un acuerdo político modificó el perfil del conflicto. Fue el sistema de justicia penal el que tuvo que enfrentarse cada vez más con los incidentes aislados de violencia política.
Pero los intentos estatales de derrotar a los grupos y de terminar con las acciones terristas pueden de hecho conducir al debilitamiento o al desmantelamiento de las propias estructuras democráticas. Éste parecería ser el caso de las antiguas superpotencias de la guerra fría, Estados Unidos y la Confederación de Estados Independientes (CEI). La Ley Patriot en Estados Unidos ha revocado derechos y libertades fundamentales de una forma como no se había hecho desde la Guerra de Secesión, con decisiones judiciales que proclaman algunas de sus partes como inconstitucionales, como sucede con la disposición que permite al FBI reclamar información de los proveedores de Internet sin que exista supervisión judicial o examen público. Voces críticas en Moscú argumentan que instituciones democráticas en ciernes ha caído víctimas de la guerra contra el terrorismo, y que ahora tanto el federalismo como la Constitución son objeto de ataque. La revisión de la estructura de administración territorial de Rusia es el factor clave de las "medidas de respuesta" aprobadas por el Kremlin después de la tragedia del asedio al colegio secuestrado en Beslán.
Las medidas estatales también tienen efectos acumulativos y a largo plazo en poblaciones que se ven involucradas ya sea de forma directa o por asociación. Así, en Perú hay un proceso en marcha de recuperación (después de la guerra contra Sendero Luminoso) en el que ha tenido cabida una Comisión de la Verdad y la Justicia para examinar las acciones de la insurgencia y del estado; intentos de cambiar la educación y la formación que se proporciona al ejército, el escrutinio y la revisión del modo de enseñar historia en los colegios, programas de justicia, de responsabilidad y contra la impunidad.
El Reino Unido, después de obtener un éxito relativo en su lucha contra los atentados terroristas y los asesinatos durante los "Problemas" en Irlanda del Norte, aprobó nuevas leyes en 2001 (la Ley de Seguridad y Crímenes Antiterroristas) que desembocaron en el arresto indefinido sin juicio de dos no ciudadanos sospechosos de poder realizar (o de haber estado implicados en) actos terroristas. A finales de 2004 la Cámara de los Lores dictaminó que dado que sólo los extranjeros podían ser arrestados de esa manera, dicha ley era discriminatoria, desproporcionada e ilegal según la Convención Europea de Derechos Humanos. Se propuso entonces extender las facultades de arrestar sin juicio a todos los británicos y no sólo a los extranjeros, lo que provocó protestas en defensa de los derechos y del peso de la prueba (uno es inocente hasta que no se demuestre lo contrario), un elemento clave de la tradición constitucionalista inglesa desde la Carta Magna de 1215.
En casos de terrorismo internacional o extranjero los sentimientos de la ciudadanía y el consenso pueden inclinarse hacia la xenofobia, la intolerancia racial o étnica y la división. El hecho es que mucha minorías se sienten ahora "marcadas" o se sienten víctimas de estereotipos en lugares que van del Reino Unidos hasta Filipinas, y hay un peligro creciente de que los conflictos locales en los que se ven envueltos musulmanes se internacionalicen de forma inmediata, como ha sucedido con la atención que los medios le han dado a Nigeria o Tailandia.
Un terreno de juego desigual
¿Qué efectos tiene la "guerra global contra el terror" en las políticas locales o estatales de lugares en desarrollo o transición?
Los flujos de ayuda internacional del mundo desarrollado al mundo en desarrollo llevan ahora adjuntos los condicionantes "antiterroristas". Existe el peligro de que el desarrollo pueda en sí mismo "segurizarse" —esto es, que quede vinculado y delimitado por medidas de seguridad y por cuestiones de defensa militar más que por las necesidades, los derechos, la pobreza, la reforma y el fomento del gobierno democrático—. En todo el mundo los receptores de la ayuda de la USAID deben ahora firmar acuerdos que se ajusten a las condiciones antiterroristas tal y como éstas quedan expresadas contractualmente. Los desembolsos que se ofrecen para cubrir los presupuestos de la policía y del ejército pueden dejar atrás los dedicados a la reducción de la pobreza o a cuestiones de salud. La ayuda al desarrollo puede usarse para incrementar la "seguridad", pero también como una herramienta de pacificación. La "estabilización" o la "paz y estabilidad" se logran no con el fin de contribuir al desarrollo del pueblo, sino en interés de la agenda de seguridad del donante.
Así las políticas de gobiernos como los de Pakistán, Malasia, Egipto y las de las repúblicas de Asia Central, anteriormente calificadas como represivas, ahora se refrendan o se aceptan tácitamente en nombre de la seguridad. El ejército indonesio, criticado tan recientemente como el año 2000 por abusos contra los derechos humanos en Timor Oriental, Papúa Occidental y Aceh, es ahora uno de los destinatarios favoritos de ayuda estadounidense. Países a los que antiguamente se prestaba poca atención reciben nuevos fondos vía la guerra contra el terror, como sucede con los más de 30 millones de dólares entregados a Djibouti a cambio del establecimiento de una nueva base militar permanente. África Oriental ha recibido más de cien millones de dólares para incrementar la seguridad de puertos y aeropuertos.
Mauricio promulgó una Regulación de Medidas Especiales de Prevención del Terrorismo en 2003. El presidente y después su adjunto (el vicepresidente actuando en calidad de presidente) se negaron a dar su consentimiento a la ley de prevención del terrorismo, y ambos dimitieron. Kenya retiró la legislación después de que se produjeran manifestaciones públicas de protesta en las calles. Una encuesta de 2004 sobre la experiencia práctica de los países caribeños, africanos y asiáticos afirma que "a muchos, la lucha contra el terrorismo en la Commonwealth les ha servido para encontrar justificación con la que limitar aún más las libertades existentes" (Dominic Bascombe, julio de 2004, Últimas novedades de la legislación antiterrorista en la Commonwealth)
Medidas relacionadas, como la prohibición en Estados Unidos de viajar a Kenia, impuesta en marzo de 2003, complicó gravemente las relaciones entre ambos países. Los críticos de esta medida argumentan que la reducción del turismo estadounidense tuvo serios efectos sobre la lucha de Kenia contra la pobreza, uno de los factores que se considera contribuyen al desarrollo del terrorismo. La prohibición se levantó finalmente en mayo de 2004. En Sudáfrica, una legislación que cumpliera con las normas internacionales "post-11 de septiembre" habría hecho que en tiempos se calificase al Congreso Nacional Africano como amenaza terrorista, lo que hubiera alimentado las protestas populares y el debate sobre la libertad de expresión y la necesidad de oposición.
Actualmente el gobierno de Uganda, como sucede con otros en la región, puede servirse de algo que responde a una lógica internacional a la hora de tomar medidas contra las amenazas internas. La nueva legislación antiterrorista ha generado temor en los jueces de Uganda, ya que la definición de terrorismo utilizada es tan amplia que podría usarse para perseguir a los sindicalistas que se vieran envueltos en huelgas ilegales, o a aquellos que cometieran actos de desobediencia civil. (La definición no excluye específicamente las huelgas legales y las protestas que no intenten desbaratar gravemente un servicio esencial).
Mientras, en el norte de Uganda, el Ejército de Resistencia del Señor (LRA) ha seguido sembrando el terror durante más de una década sobre el pueblo Acholi (el suyo propio); éste último se ha visto atrapado entre el LRA y el ejército nacional. La población local descubre que los supuestos "pueblos protegidos" son en realidad campos de detención, y sufre por las dificultades de obtener alimentos, la infraestructura destruida y la falta de protección. Aquí se persigue verdaderamente un mayor desarrollo democrático, a medida que los ciudadanos presionan para obtener instrucción en materia de derechos humanos y ayuda civil con la que afrontar la presencia armada, se afanan por poner en práctica estrategias de desarrollo y en reconstruir las clínicas y escuelas, y exigen un sistema policial y judicial más efectivo.
Ciertamente la experiencia en Irlanda del Norte, Nepal, Indonesia, Filipinas y la CEI sugiere que la etiqueta "terrorista" tiene efectos perjudiciales sobre las medidas políticas basadas en soluciones estructurales o negociadas en casos de conflicto étnico o nacionalista. Se ha señalado que el frágil proceso de paz en Mindanao se ralentizó por culpa del respaldo antiterrorista que se le dio al ejército filipino, que utilizó helicópteros de ataque estadounidenses contra campamentos del Frente de Liberación Islámico Moro en 2003 reanudando así las hostilidades, desplazando a miles de personas y alienando aún más a la población civil en uno de las provincias más pobres del país. Entre las demandas de los rebeldes se encuentran llamadas a la reforma contitucional y a un acuerdo federal.
Los gobiernos deben así hacer frente a la yuxtaposición de las necesidades del nivel de la realidad internacional y del nivel individual y societario de la percepción pública y de la cohesión.
Nivel regional /internacional
¿Cómo está trabajando unida la comunidad internacional para combatir el terrorismo en sus muchas y variadas formas, y cuáles son los elementos que causan mayor preocupación?
Organizaciones regionales como la Unión Africana, la Asociación de Países de Sudeste Asiático, la Unión Europea y la Organización de Estados Americanos han desarrollado complejos mecanismos para coordinar e informar de los esfuerzos realizados para contrarrestar el terrorismo.
Los mecanismos internacionales de respuesta son complejos, multisectoriales, aplicables en múltiples niveles y en distintos marcos temporales, y deben adaptarse a los requisitos nacionales en distintas partes del mundo. El rango de agentes va de los actores globales como las Naciones Unidas y las instituciones financieras internacionales a una multiplicidad de actores regionales, subregionales y estatales, a los que se suman otros de carácter interestatal, transnacional y no estatales. Esto implica cooperación en lo que respecta a las operaciones policiales o a la actuación de los servicios de inteligencia, medidas de inspección y seguridad en aeropuertos y fronteras, control de las comunicaciones y del espacio aéreo, supervisión financiera de las transacciones bancarias e intercambios monetarios, y maniobras militares conjuntas.
Para las nuevas democracias hay también un "efecto modelo" derivado del comportamiento de las supuestas democracias maduras. Si una democracia consolidada utiliza tribunales militares en escenarios que no son de guerra, reinvindica "excepciones" a la Convención de Ginebra y las leyes internacionaes, promueve "el asesinato selectivo" o el uso de la tortura, esto sienta un precedente y un ejemplo para el resto. Algunas de las políticas que se llevan a la práctica en la actualidad resultan por tanto contraproducentes para la promoción y el florecimiento de la democracia en todo el mundo. Por ejemplo, la suspensión del em>habeas corpus y la detención de personas sin juicio en Guantánamo y en otras partes del mundo hace que sea difícil defender las ventajas cualitativas del gobierno democrático.
Finalmente, a gobiernos menos que democráticos que estaban bajo escrutinio o sujetos a un embargo de armas antes de lo sucedido en 2001 se les conceden derechos y licencias comerciales para material militar, desde armas convencionales a sistemas de misiles. La reforma democrática deja de ser un requisito de entrada a la "comunidad internacional" y los autócratas reciben una reafirmación de facto.
Mientras la democracia pueda ser abiertamente alabada como parte de la respuesta en la cobertura que los medios hacen de la guerra contra el terrorismo, los legítimos defensores del proceso democrático se pararán a reflexionar sobre las diferentes impresiones que prevalecen en muchos espectadores del mundo en desarrollo. Existe la percepción, por ejemplo, de que algunos de los que cometieron los atentados del 11-S se mostraban contrarios a sus propios gobiernos autoritarios, y de que los estados occidentales fueron hipócritas al respaldar una monarquía represiva al tiempo que se atacaba a los talibanes. Otros críticos apuntan a una identificación entre la democracia y la desigualdad; esto es, las fuerzas del mercado y la reforma neoliberal.
En términos generales, resulta un desafío convencer a las sociedades no occidentales de que la democracia no es idéntica a los intereses y la cultura occidental – por ejemplo en lo que respecta a las formas occidentales de capitalismo, secularismo e individualismo–, sino que es verdaderamente internacional, si no cosmopolita. Y las democracias por sí mismas harían bien en demostrar y conservar principios esenciales en los actuales debates y en las prácticas en las que se incurre como respuesta al terrorismo.
Las medidas internacionales que buscan proactivamente eliminar la pobreza y proporcionar un desarrollo humano adecuado deben renovarse de manera que vengan determinadas por el mérito y la validez de los derechos y necesidades, no como medidas reactivas vinculadas directamente a cuestiones de seguridad militar. Una fractura entre las palabras y las acciones, entre la retórica y la realidad, debilitará los medios legítimos y a quienes defienden el fomento de la democracia.
Las democracias que son miembros de la comunidad global de donantes deberían reclamar un examen de las repercusiones de los actuales programas de ayuda condicional, analizando la interacción que puede existir entre los procesos de democratización y las exigencias de una mayor seguridad.
Conclusión
Para debilitar de forma eficiente la base de una actividad terrorista, toda respuesta de una democracia liberal debe descansar sobre un principio absoluto: el compromiso de defender y mantener sistemas constitucionales de autoridad legal. En los casos en los que el estado fracasa a la hora de respetar este imperativo fundamental, las medidas antiterroristas pueden incurrir en el grave riesgo de suponer un mayor peligro para las normas democráticas y liberales subyacentes de lo que lo es la propia violencia política extremista.
Para estados en transición desde otras formas de gobierno, de la guerra o del caos, el modelo liberal parecerá un logro casi inalcanzable. Debe proporcionarse ayuda en los complicados procesos de cambio "de abajo a arriba" y a largo plazo que posibilitan y refuerzan soluciones moderadas y proporcionales, más que reafirmar regímenes abiertamente represivos.
Los problemas actuales de la democracia en todo el mundo incluyen la confusión entre democratización y liberalización económica, con su consiguiente flujo de productos comerciales, de influencia mediática e imágenes, de polarización cultural como resultado de la penetración de la inversión extranjera, de desigualdades relacionadas con la privatización y liberalización, y de la noción de la "democracia de mercado".
Los mercados de exportación no democratizan, como tampoco lo hace la ocupación militar. La democratización puede ser obstaculizada por las condiciones impuestas por una exigida "liberalización", por las diferentes perspectivas entre el ocupador y el ocupado, por agravios sin resolver y por graves necesidades básicas. No puede ser regalada o impuesta, sino que depende de las aspiraciones y objetivos de un pueblo dado, muchos de cuyos miembros han luchado (con las armas) históricamente por su independencia; Estados Unidos, Israel, El Salvador y Kenia son algunos de los ejemplos que sirven para ilustrar esto último. Otros se han servido de los movimientos populares, de la educación y de protestas pacíficas y medios políticos para realizar cambios democráticos, como en Indonesia, Alemania Oriental, Hungría y Filipinas, por nombrar sólo unos pocos. En Estados Unidos y Europa hemos necesitado siglos para desarrollar los modelos democráticos. Resulta más productivo alimentar formas autóctonas basadas en la cultura y en las instituciones globales que exportar intentos de imponer una "talla única para todos". Estos procesos no deben confundirse con una agenda de seguridad internacional motivada sobre todo por el temor.
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